Marco legal

La evidencia empírica ha mostrado que nuestro marco jurídico no estaba adecuadamente preparado para afrontar una situación como la planteada por la pandemia de 2020. Muchas de las normas con las que contábamos no se adaptan bien a la situación o incluyen demasiadas incertidumbres. Cuestiones clave como la regulación de la cuarentena, la posibilidad de imponer una vacuna obligatoria o un pasaporte inmunológico o certificado de vacunación siguen sin estar convenientemente resueltas.

Toda injerencia en el ámbito de los derechos fundamentales y libertades públicas, bien sobre su desarrollo (art. 81 de la Constitución) o porque implique una limitación o condicionamiento a su ejercicio (art. 53 de la Constitución), precisa de una habilitación legal. Para hacer frente a los efectos de la pandemia en nuestro territorio hemos contado con: la Ley orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio; la Ley orgánica 3/1986, de 14 de abril, de medidas especiales en materia de salud pública; Ley 14/1986, de 25 de abril, general de sanidad y particularmente su artículo 26; la Ley 8/1997, de 26 de junio, de ordenación sanitaria de Euskadi; la Ley 33/2011, de 4 de octubre, general de salud pública, y especialmente su artículo 33; el Decreto Legislativo 1/2017, de 27 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de gestión de emergencias y, singularmente, su artículo 8; y los Reales Decretos 463/2020, de 14 de marzo y 926/2020, de 25 de octubre, por los que se declararon sendos estados de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2.

Además de ello, hay que tener en cuenta las medidas adoptadas en el marco de las relaciones laborales, tendentes asimismo a controlar la expansión de la epidemia, como la del permiso retribuido recuperable regulado en el Real Decreto 10/2020, de 29 de marzo, entre los días 30 de marzo y 9 de abril de 2020, con el fin de reducir la movilidad de las personas trabajadoras por cuenta ajena que no presten servicios esenciales.

Si se revisa con detalle la normativa aplicada, se observa que el marco jurídico extraordinario fijado en la Ley orgánica 4/1981 permite, en el caso de “Crisis sanitarias, tales como epidemias y situaciones de contaminación graves”, la declaración del estado de alarma para acordar la limitación de la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, así como su condicionamiento a ciertos requisitos, y la posibilidad de establecer prestaciones personales obligatorias, que hoy encuentran concreción en el marco habilitado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre. Sin embargo, a día de hoy aún es tema de debate si esta Ley Orgánica permite limitar (menos aún suspender) determinados derechos fundamentales, como el de libertad ambulatoria. Cuestión que, planteados recursos de inconstitucionalidad frente al estado de alarma declarado por los precitados Reales Decretos, sigue pendiente de resolución por el Tribunal Constitucional.

Por su parte, la ley Orgánica 3/1986 es muy parca y ambigua, y aún así se ha utilizado prácticamente como recurso esencial para todo. La ley 14/1986 constituye la primera norma ordinaria integral que habilita al Parlamento Vasco para poder desarrollar sus previsiones (legislativo y ejecución). Por otra parte, desde el punto de vista Estatutario, hay competencias para poder dar cobertura a situaciones de emergencia epidémica en el plano sanitario, de orden público y logístico, concretadas en los títulos competenciales reflejados, entre otros, en los apartados 12 y 25 del artículo 10 y artículos 18 y 17, del Estatuto de Autonomía, principalmente, sin perjuicio de otros sectoriales tangencialmente afectados como los recogidos en los apartados 15, 27, 32, 36 o 38 del artículo 10, entre otros. En cambio, el marco de libertades y derechos que pueden verse limitados por la declaración de un estado de alarma es competencia estatal. Tras una revisión de urgencia, a punto del cierre de este capítulo, se puede considerar que el proyecto de Ley de medidas para la gestión de la Pandemia COVID-19 remitido por el Gobierno Vasco de forma urgente al Parlamento, y que persigue ser aprobado antes de finales de junio, respeta el marco competencial del Título VIII de la Constitución y contiene varias remisiones a la normativa estatal que da cobertura a las medidas materiales contenidas en el mismo.

No tenemos, sin embargo, una caracterización adecuada del marco jurídico de los acuerdos del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, que ha devenido una herramienta clave. Así por ejemplo, el rango jurídico del Plan de Vacunación estatal no es en absoluto claro.

Propuestas

• Adaptar y actualizar el marco legal para otorgar mayor seguridad jurídica y mayor eficacia a las medidas que hayan de adoptarse. Es preciso fijar de forma sistemática y coherente un conjunto de soluciones jurídicas, colectivas y particulares para dar respuesta a la pandemia en nuestro territorio. Tal esfuerzo normativo debe contribuir a reforzar la acción pública de salud, de educación y de los servicios públicos en general y promover solidaridad y cohesión social. El punto de partida ha de ser la Ley 8/1997 de ordenación sanitaria de Euskadi.
• Definir en una ley autonómica vasca las medidas adoptables en el caso de pandemia. Surgen dos opciones legislativas: 1) elaborar una Ley vasca de Salud Pública global, preventiva, que aglutine y refunda en una sola norma toda la dimensión transversal, menos coyuntural y que pudiera valer para el futuro; 2) abordar en una Ley de Emergencias Sanitarias las circunstancias concretas actuales de la pandemia por la COVID-19, atendiendo a lo coyuntural, pero con vocación de aplicación ante futuras circunstancias pandémicas similares. Esta podría incluir cuestiones como la necesidad o no de la obligatoriedad en la vacunación, el pasaporte sanitario, los registros de vacunación, las cuarentenas y aislamientos, la regulación de la actividad del personal expuesto a riesgo extraordinario, etc.
• Avanzar en la aprobación del reglamento que ha de desarrollar la Ley General de Salud Pública.
• Crear un organismo de coordinación entre CCAA más eficiente, con una normativa que avale su funcionamiento y proporcione seguridad jurídica, sin solapar o sustituir los órganos constitucionalmente previstos para la adopción de normas.
• Adecuar la Ley orgánica 4/1981 mejor a circunstancias como las de la pandemia actual, tal vez ampliando las medidas aplicables al estado de alarma.
• Analizar el Reglamento Sanitario Internacional y su conciliación con algunas de las medidas que se han adoptado en el tráfico aéreo (como la exigencia de pruebas diagnósticas) o la adopción de pasaportes inmunitarios (como el Pase Verde) sin incurrir en discriminación de quienes no hayan podido tener acceso a la respuesta sanitaria dada en la UE.
• Ordenar y normar de forma coherente los posibles regímenes sancionadores orientados a garantizar el cumplimiento de las medidas adoptadas, tanto en el seno del régimen excepcional del estado de alarma como desde la legislación ordinaria. Habría que analizar la conveniencia de recuperar el delito contra la Salud Pública para los casos más graves de conductas que supongan un peligro para la salud colectiva.